News - 29/07/2026

Ripetuti affidamenti diretti del servizio rifiuti al medesimo operatore economico: le indicazioni ANAC su frazionamento artificioso, principio di rotazione e gestione del contenzioso

Atto a firma del Presidente del 28 maggio 2026

L’Autorità Nazionale Anticorruzione, nell’ambito dell’attività di vigilanza prevista dall’art. 222, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, ha esaminato un caso concernente una serie di affidamenti diretti disposti da una stazione appaltante, nel periodo 2020-2025, in favore del medesimo operatore economico per il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani differenziati. L’istruttoria è stata avviata a seguito di una segnalazione operativa qualificata del Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza, dalla quale emergevano molteplici profili di possibile violazione della disciplina dei contratti pubblici. (Autorità Nazionale Anticorruzione⁠)

L’intervento dell’Autorità, con Atto a firma del Presidente del 28 maggio 2026 - "Raccolta e trasporto rifiuti urbani, illegittimi l’affidamento diretto e le reiterate proroghe" - assume particolare interesse poiché affronta congiuntamente tre profili frequentemente riscontrabili nella prassi applicativa:

- il divieto di artificioso frazionamento dell’appalto,

- il rispetto del principio di rotazione negli affidamenti sotto soglia

- e gli effetti derivanti dall’instaurazione di un contenzioso giurisdizionale privo di misure cautelari.

La vicenda evidenzia, innanzitutto, come il ricorso reiterato all’affidamento diretto nei confronti dello stesso operatore economico possa costituire indice di una programmazione inadeguata del fabbisogno e di un utilizzo improprio degli strumenti semplificati previsti dal Codice dei contratti pubblici. L’affidamento diretto rappresenta infatti una modalità eccezionale di selezione del contraente, giustificata da esigenze di semplificazione procedimentale entro determinate soglie di valore, ma non può trasformarsi in uno strumento ordinario per assicurare, in modo continuativo, l’esecuzione del medesimo servizio.

In tale prospettiva assume rilievo il principio del divieto di artificioso frazionamento dell’appalto. La stazione appaltante è tenuta a determinare il valore stimato del contratto considerando il fabbisogno complessivo prevedibile e non può suddividere artificiosamente prestazioni sostanzialmente unitarie al solo fine di mantenere ciascun affidamento entro le soglie che consentono il ricorso a procedure semplificate. Tale principio, già consolidato nella disciplina europea e nazionale, costituisce una garanzia della concorrenza e impedisce che la discrezionalità amministrativa si traduca in un’elusione delle regole di evidenza pubblica. (Autorità Nazionale Anticorruzione⁠)

Nel caso esaminato dall’ANAC, la successione di affidamenti aventi ad oggetto prestazioni omogenee e funzionalmente collegate è stata valutata unitariamente, evidenziando come l’assenza di una programmazione di medio periodo non possa giustificare il sistematico ricorso ad affidamenti diretti ripetuti nel tempo.

Ulteriore profilo affrontato dall’Autorità riguarda il principio di rotazione disciplinato dall’art. 49 del d.lgs. n. 36/2023. Tale principio è volto ad evitare il consolidamento di posizioni di vantaggio in favore dell’affidatario uscente e a favorire l’effettiva contendibilità del mercato negli affidamenti di importo inferiore alle soglie europee.

La rotazione non costituisce un adempimento meramente formale, ma rappresenta uno strumento funzionale ad assicurare il confronto competitivo e ad ampliare le opportunità di accesso delle piccole e medie imprese al mercato degli appalti pubblici. Ne consegue che l’eventuale affidamento al precedente contraente richiede una motivazione puntuale e rafforzata, fondata sulle specifiche circostanze del caso concreto e non su mere esigenze organizzative o di continuità del servizio.

L’Autorità richiama inoltre l’attenzione sull’obbligo di un’effettiva programmazione degli affidamenti. La continuità di servizi essenziali, quale la raccolta e il trasporto dei rifiuti urbani, costituisce infatti un’esigenza strutturalmente prevedibile. Proprio per tale ragione la stazione appaltante deve attivare con congruo anticipo le procedure necessarie per l’individuazione del nuovo contraente, evitando che situazioni di urgenza derivanti da ritardi organizzativi si traducano nella reiterazione di affidamenti diretti o proroghe non consentite.

Particolarmente significativa è anche la posizione assunta dall’ANAC con riferimento al contenzioso amministrativo. L’Autorità chiarisce che la mera pendenza di un giudizio non determina, di per sé, l’impossibilità di procedere con le ordinarie attività amministrative né giustifica automaticamente il mantenimento dell’assetto contrattuale esistente. Solo l’adozione di specifiche misure cautelari da parte del giudice amministrativo è idonea a sospendere l’efficacia degli atti impugnati o a impedire l’ulteriore svolgimento della procedura.

In assenza di provvedimenti cautelari, permane pertanto in capo alla stazione appaltante il dovere di conformare la propria attività ai principi del Codice dei contratti pubblici, adottando tutte le iniziative necessarie per il ripristino della legalità dell’azione amministrativa e per l’avvio delle procedure competitive richieste dall’ordinamento.

Le indicazioni formulate dall’Autorità si inseriscono in un orientamento ormai consolidato della vigilanza ANAC, volto a contrastare il ricorso sistematico ad affidamenti diretti reiterati e proroghe improprie quale modalità ordinaria di gestione di servizi continuativi. Già in precedenti interventi, infatti, l’Autorità aveva evidenziato come una programmazione inadeguata del fabbisogno non possa legittimare il frazionamento delle prestazioni né il ripetuto affidamento allo stesso operatore economico, soprattutto nei servizi caratterizzati da esigenze permanenti e pienamente prevedibili. (Autorità Nazionale Anticorruzione⁠)

Sul piano operativo, il provvedimento richiama le stazioni appaltanti alla necessità di rafforzare le attività di pianificazione degli acquisti, documentare adeguatamente le ragioni di eventuali deroghe al principio di rotazione e verificare che il valore stimato dell’appalto sia determinato con riferimento al fabbisogno complessivo e non alle singole tranche di affidamento.

Per gli operatori economici, il caso conferma invece l’importanza di monitorare la corretta applicazione delle regole concorrenziali anche negli affidamenti sotto soglia, settore nel quale le scelte programmatorie della stazione appaltante assumono un ruolo determinante ai fini dell’effettiva apertura del mercato.

Riferimenti normativi e documentali

• Art. 49, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (principio di rotazione).
• Art. 50, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (procedure per gli affidamenti sotto soglia).
• Art. 222, comma 3, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (attività di vigilanza ANAC).
• ANAC, notizia relativa al procedimento di vigilanza sui reiterati affidamenti diretti del servizio rifiuti, avviato a seguito di segnalazione del Nucleo Speciale Anticorruzione della Guardia di Finanza. (Autorità Nazionale Anticorruzione⁠)

Link

• Notizia ANAC sul procedimento di vigilanza⁠
• Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023 - Normattiva)⁠

Se lo desideri, posso anche integrare un breve commento critico sulle possibili ricadute della pronuncia rispetto al nuovo regime degli affidamenti diretti del d.lgs. 36/2023 e al rapporto tra programmazione, rotazione e principio del risultato, con un taglio più approfondito destinato ai RUP e alle stazioni appaltanti.