Documento - 13/08/2026

Appalti: differenza tra appalto di servizi e accordi di collaborazione tra amministrazioni

Delibera Anac n. 219 del 10 giugno 2026

Con la delibera n. 219 del 10 giugno 2026, ANAC è intervenuta sui presupposti che consentono alle amministrazioni pubbliche di ricorrere agli accordi di collaborazione previsti dall’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241, escludendo l’applicazione della disciplina dei contratti pubblici.

La pronuncia assume rilievo per la distinzione tra la cooperazione istituzionale tra amministrazioni e l’affidamento, sia pure formalmente qualificato come accordo o convenzione, di prestazioni di servizi che presentano invece i caratteri propri di un rapporto contrattuale a titolo oneroso.

L’istruttoria dell’Autorità ha preso avvio da un esposto relativo a 38 accordi di collaborazione stipulati nel periodo 2018-2025, aventi ad oggetto attività di supporto tecnico-amministrativo in materia di progettazione, gestione ed esecuzione di opere pubbliche. Gli accordi interessavano una pluralità di soggetti pubblici, tra i quali enti locali, aziende sanitarie, università e altri organismi pubblici. (Autorità Nazionale Anticorruzione). I punti salienti della Delibera da esaminare sono i seguenti: 

1. Il rapporto tra l’art. 15 della legge n. 241/1990 e il Codice dei contratti pubblici

2. Interesse comune effettivo e concretamente individuato

3. La necessaria partecipazione di entrambe le amministrazioni

4. Il “rimborso spese” e la natura onerosa del rapporto

5. Anticipazione e incentivi per funzioni tecniche

6. Le indicazioni operative dell'Anac

1. Il rapporto tra l’art. 15 della legge n. 241/1990 e il Codice dei contratti pubblici

L’art. 15, comma 1, della legge n. 241/1990 – “Accordi fra pubbliche amministrazioni” consente alle amministrazioni pubbliche di concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.

La disposizione deve oggi essere coordinata con l’art. 7 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – “Principio di auto-organizzazione amministrativa”.

Il comma 4 dell’art. 7 stabilisce che la cooperazione tra stazioni appaltanti o enti concedenti finalizzata al perseguimento di obiettivi di interesse comune resta fuori dall’ambito di applicazione del Codice soltanto quando ricorrono congiuntamente quattro condizioni:

• la cooperazione intervenga esclusivamente tra due o più stazioni appaltanti o enti concedenti, anche aventi competenze differenti;
• sia assicurata l’effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento dei compiti funzionali all’attività di interesse comune, secondo una logica esclusivamente collaborativa e senza rapporto sinallagmatico tra le prestazioni;
• vi sia una convergenza effettiva sulle attività di interesse comune e l’accordo non sia diretto alla realizzazione della missione istituzionale di una soltanto delle amministrazioni;
• le amministrazioni partecipanti svolgano sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione. (Gazzetta Ufficiale)

La disposizione recepisce, nel diritto interno, i principi della cooperazione pubblico-pubblico elaborati dalla normativa e dalla giurisprudenza europea. Anche l’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE richiede infatti che la cooperazione sia finalizzata a garantire lo svolgimento dei servizi pubblici nell’ottica del conseguimento di obiettivi comuni e sia retta esclusivamente da considerazioni connesse all’interesse pubblico. La Corte di giustizia ha inoltre chiarito che la deroga non opera quando l’amministrazione cui vengono attribuiti determinati compiti non persegua essa stessa gli obiettivi comuni, limitandosi sostanzialmente a fornire una prestazione alle altre amministrazioni. (EUR-Lex).

2. Interesse comune effettivo e concretamente individuato

Nel caso esaminato, ANAC non ha ritenuto sufficiente il riferimento generale alla finalità di rendere più efficienti la progettazione, la gestione e l’esecuzione delle opere pubbliche.

Le convenzioni presentavano infatti, secondo l’Autorità, un contenuto prevalentemente programmatico e generale, esteso a una pluralità eterogenea di prestazioni e non accompagnato da una preventiva individuazione sufficientemente analitica delle attività che le amministrazioni avrebbero dovuto svolgere congiuntamente.

La mera coincidenza con obiettivi genericamente riferibili all’azione amministrativa non è quindi sufficiente a configurare l’“interesse comune” richiesto dalla disciplina.

Occorre invece individuare un’attività rispetto alla quale le competenze e le funzioni delle amministrazioni partecipanti convergano effettivamente, dando origine a una collaborazione diretta al perseguimento di un risultato condiviso.

Il criterio consente di distinguere la cooperazione dalla situazione nella quale un’amministrazione necessita semplicemente di una determinata prestazione e un’altra amministrazione dispone delle competenze necessarie per fornirgliela. In quest’ultimo caso, la natura pubblica di entrambi i soggetti non è di per sé sufficiente a sottrarre il rapporto alle regole sull’evidenza pubblica. (oice.it).

3. La necessaria partecipazione di entrambe le amministrazioni

Un secondo elemento considerato dall’Autorità riguarda la concreta distribuzione delle attività.

La cooperazione prevista dall’art. 7, comma 4, presuppone un rapporto di equiordinazione, nel quale ciascuna amministrazione contribuisce, attraverso proprie attività e responsabilità, al conseguimento dell’obiettivo comune.

Nel caso esaminato, l’Agenzia svolgeva invece attività quali direzione e coordinamento tecnico, verifica preventiva della progettazione, predisposizione di bandi e disciplinari e funzioni di committenza ausiliaria, anche ricorrendo a ulteriori affidamenti a soggetti presenti sul mercato.

Secondo ANAC, tale configurazione tendeva quindi a collocare l’Agenzia nella posizione di soggetto incaricato di svolgere una prestazione in favore dell’altra amministrazione, piuttosto che di amministrazione che concorre con quest’ultima all’esercizio di una funzione comune. (oice.it)

La distinzione assume rilievo anche sotto il profilo organizzativo: l’utilizzo dello strumento dell’accordo non può tradursi in una forma di esternalizzazione diretta di attività che sarebbero altrimenti acquisibili sul mercato mediante un contratto pubblico.

4. Il “rimborso spese” e la natura onerosa del rapporto

Particolare attenzione viene dedicata dalla delibera al profilo economico.

La qualificazione delle somme corrisposte come “rimborso” o “ristoro delle spese” non è sufficiente a escludere l’esistenza di un rapporto oneroso. Deve essere verificata la struttura sostanziale del meccanismo finanziario.

Nel caso oggetto del procedimento, i rimborsi venivano determinati anche sulla base di un regolamento adottato dall’Agenzia e comprendevano, tra le altre componenti, costo del personale, personale a contratto e spese generali.

ANAC ha pertanto ritenuto che tali somme costituissero, nella sostanza, il corrispettivo della prestazione resa, determinando quel rapporto sinallagmatico che l’art. 7, comma 4, lettera b), esclude espressamente dalla cooperazione pubblico-pubblico. (oice.it)

Il principio assume carattere generale: ciò che rileva non è la denominazione contabile utilizzata dalle parti, ma la causa concreta dell’operazione. Il rimborso è compatibile con la cooperazione quando rappresenta effettivamente la mera compensazione dei costi sostenuti nell’ambito di un’attività svolta congiuntamente; assume invece natura corrispettiva quando costituisce la controprestazione economica di un servizio autonomamente reso da un’amministrazione all’altra.

5. Anticipazione e incentivi per funzioni tecniche

La delibera esamina anche alcuni elementi ulteriori della convenzione ritenuti significativi rispetto alla qualificazione del rapporto.

Un primo profilo riguarda la previsione di una anticipazione delle somme in favore dell’Agenzia anteriormente alla rendicontazione delle spese sostenute.

ANAC osserva che un simile meccanismo presenta caratteristiche tipiche dei contratti a titolo oneroso e può quindi costituire un ulteriore elemento di avvicinamento della fattispecie allo schema dell’appalto di servizi.

L’Autorità richiama inoltre l’art. 33 dell’Allegato II.14 al d.lgs. n. 36/2023, relativo all’anticipazione del prezzo, con particolare riferimento alla disciplina prevista per i servizi di natura intellettuale e alla specifica eccezione riguardante i servizi di ingegneria e architettura. (oice.it)

Un secondo profilo riguarda gli incentivi per funzioni tecniche disciplinati dall’art. 45 del d.lgs. n. 36/2023.

Nel caso concreto, ANAC ha ritenuto non corretto riconoscere al personale dell’Agenzia gli incentivi per attività che rientravano nell’ordinaria missione istituzionale dell’ente. Resta distinta l’ipotesi contemplata dall’art. 45, comma 8, relativa alle attività svolte dalle centrali di committenza, per le quali è prevista la possibilità di destinare una quota dell’incentivo, entro il limite fissato dalla norma. (oice.it)

Anche questi elementi confermano la necessità di verificare la sostanza del rapporto e non la sola qualificazione formale attribuita dalle amministrazioni alla convenzione.

6. Le indicazioni operative dell'Anac

La delibera n. 219/2026 conferma quindi che l’accordo previsto dall’art. 15 della legge n. 241/1990 non costituisce uno strumento alternativo all’appalto utilizzabile per il solo fatto che entrambe le parti abbiano natura pubblica.

Prima della stipulazione occorre verificare in concreto la presenza cumulativa dei presupposti individuati dall’art. 7, comma 4, del Codice.

In particolare, dovrebbero risultare chiaramente individuati l’obiettivo pubblico condiviso, le attività concretamente svolte da ciascuna amministrazione, la ripartizione delle relative responsabilità, l’assenza di un rapporto committente-fornitore e la natura meramente compensativa degli eventuali trasferimenti finanziari.

La mancanza anche di uno solo dei requisiti previsti dalla norma impedisce di ricondurre l’operazione alla cooperazione esclusa dal Codice. Quando un’amministrazione svolge invece, a favore dell’altra, una prestazione autonomamente identificabile dietro un corrispettivo, anche se denominato rimborso spese, il rapporto deve essere valutato secondo la disciplina propria dei contratti pubblici e delle relative procedure di affidamento. (oice.it)

Fonti

ANAC – Delibera n. 219 del 10 giugno 2026 – Fasc. ANAC n. 1315/2026
Pagina ufficiale ANAC:
https://www.anticorruzione.it/-/delibera-n.-219-del-10-giugno-2026

PDF ufficiale della Delibera ANAC n. 219/2026:
https://www.anticorruzione.it/documents/91439/374463219/Delibera%2Bn.%2B219%2Bdel%2B10%2Bgiugno%2B2026.pdf/6f4331de-48da-542f-d8aa-69c7231a09ea?t=1782142109347

ANAC – Nota “Convenzioni tra enti: non possono giustificare la disapplicazione del codice degli appalti”
https://www.anticorruzione.it/-/news.26.06.2026.convenzioni

Legge 7 agosto 1990, n. 241 – art. 15, “Accordi fra pubbliche amministrazioni” – Normattiva:
https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1990;241~art15!vig=

D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – Codice dei contratti pubblici – art. 7, “Principio di auto-organizzazione amministrativa” – Normattiva:
https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2023-03-31;36!vig=

Direttiva 2014/24/UE – art. 12, cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici – EUR-Lex:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:02014L0024-20260101