Documento - 22/09/2026

Verifica di congruità e chiarimenti sull’offerta negli appalti sottosoglia: il Consiglio di Stato distingue il controllo ex art. 54 dal subprocedimento di anomalia ex art. 110

Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 2 settembre 2026, n. 6759

Con la sentenza n. 6759/2026 il Consiglio di Stato ha precisato il rapporto tra la disciplina dell’esclusione automatica delle offerte anomale negli affidamenti sottosoglia e il procedimento ordinario di verifica dell’anomalia. Negli affidamenti sottosoglia, quando non opera l’esclusione automatica, la stazione appaltante può comunque verificare la congruità di un’offerta che presenti specifici indici di anomalia. L’istruttoria non coincide necessariamente con il subprocedimento dell’art. 110 e può comprendere richieste successive di chiarimenti; il limite invalicabile resta l’immodificabilità dell’offerta economica e del suo equilibrio originario. La decisione assume rilievo operativo perché riconosce alla stazione appaltante, anche quando non ricorrono i presupposti per l’esclusione automatica, la possibilità di approfondire la sostenibilità di un’offerta che presenti specifici indici di anomalia, senza che tale istruttoria debba necessariamente riprodurre forme e termini dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023. Si esaminano di seguito:

1. Il caso esaminato

2. Il rapporto tra artt. 54 e 110

3. Chiarimenti reiterati e limite dell’immodificabilità dell’offerta

4. Costi della manodopera e CCNL

5. Indicazioni operative. 

1. Il caso esaminato

La controversia riguardava una procedura negoziata senza bando, indetta dall’Università degli Studi di Firenze ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. c), del Codice, per un accordo quadro quadriennale relativo a lavori di messa in sicurezza e conservazione di un fondo librario, del valore stimato di 300.000 euro oltre IVA. Alla procedura avevano partecipato due operatori economici. L’offerta poi risultata aggiudicataria presentava un ribasso significativo e costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante.

Il RUP aveva quindi avviato un’interlocuzione con l’operatore, articolata in più richieste di chiarimenti, al termine della quale l’offerta era stata ritenuta congrua. La seconda classificata aveva contestato, tra l’altro, la durata dell’istruttoria, il superamento del termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, la reiterazione delle richieste e alcune precisazioni fornite dall’aggiudicataria in relazione al CCNL, all’organizzazione del personale e all’originario riferimento al subappalto.

2. Il rapporto tra artt. 54 e 110 del Codice

Il punto centrale della pronuncia è la distinzione tra l’art. 54 e l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023. L’art. 54 disciplina, per gli appalti di lavori e servizi sottosoglia aggiudicati con il criterio del prezzo più basso e privi di interesse transfrontaliero certo, l’esclusione automatica delle offerte anomale quando le offerte ammesse siano almeno cinque. La stessa disposizione fa comunque salva la facoltà della stazione appaltante di valutare la congruità di ogni altra offerta che, in base a elementi specifici, appaia anormalmente bassa.

Nel caso esaminato le offerte valide erano soltanto due. Non operava, pertanto, il meccanismo di esclusione automatica previsto dall’art. 54. Secondo il Consiglio di Stato, ciò non impediva al RUP di svolgere un approfondimento sulla sostenibilità dell’offerta. Tale controllo non doveva tuttavia essere automaticamente ricondotto al procedimento tipico dell’art. 110, che disciplina le offerte anormalmente basse secondo un modello più strutturato.

Da questa qualificazione discende una conseguenza concreta: il termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, per la presentazione delle spiegazioni non vincolava l’istruttoria svolta nel caso di specie. Neppure il richiamo iniziale all’art. 110 contenuto in una comunicazione del RUP è stato ritenuto sufficiente a mutare la natura sostanziale dell’attività effettivamente svolta. Il Collegio ha valorizzato, in questa prospettiva, l’effettiva finalità dell’istruttoria e il principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice.

3. Chiarimenti reiterati: ammessi, ma l’offerta non può essere riscritta

La sentenza affronta anche il tema delle richieste successive di chiarimenti. Il Consiglio di Stato ha escluso che l’art. 101, comma 3, impedisca alla stazione appaltante di formulare ulteriori richieste quando nuove esigenze istruttorie emergano proprio dalle risposte già ricevute. La reiterazione del contraddittorio può quindi essere compatibile con i principi di leale collaborazione e buona fede e non costituisce, di per sé, un’irregolarità.

Resta però fermo il limite sostanziale dell’immodificabilità dell’offerta. I chiarimenti possono spiegare, precisare e documentare le voci economiche originarie, ma non possono consentire all’operatore di costruire a posteriori una proposta diversa, modificandone prezzo, struttura o equilibrio economico. È su questo confine, più che sul numero delle interlocuzioni, che deve concentrarsi la verifica della stazione appaltante.

4. Costi della manodopera, organizzazione aziendale e CCNL

Il Collegio ha ribadito che la verifica di congruità è espressione di discrezionalità tecnica. Essa non richiede una certezza economico-matematica circa la futura esecuzione del contratto, ma deve accertare, secondo criteri di ragionevolezza, logica e verosimiglianza, che l’operatore sia concretamente in grado di eseguire la prestazione alle condizioni offerte. Il sindacato del giudice resta quindi circoscritto ai casi di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento.

Quanto ai costi della manodopera, il loro scostamento rispetto alla stima della stazione appaltante non determina automaticamente l’insostenibilità dell’offerta. L’art. 41, comma 14, consente all’operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Nel caso deciso, sono stati valorizzati il monte ore effettivamente necessario e le modalità organizzative del personale, senza variazione dell’importo complessivo indicato in offerta.

Anche la rettifica dell’originaria indicazione del CCNL non è stata considerata, nelle specifiche circostanze, una modifica espulsiva dell’offerta: non risultavano alterati i requisiti soggettivi, l’entità economica della proposta o l’equilibrio dei costi, né era emersa una finalità decettiva. La decisione va letta insieme all’art. 11 del Codice, che ammette l’applicazione di un diverso contratto collettivo purché siano garantite tutele equivalenti. Non ne deriva, pertanto, una generale possibilità di cambiare il CCNL dopo la presentazione dell’offerta.

5. Indicazioni operative per OE e stazioni appaltanti

La sentenza rafforza un’impostazione sostanzialistica della verifica negli affidamenti sottosoglia. Per le stazioni appaltanti diventa essenziale qualificare correttamente l’istruttoria, individuare gli elementi specifici che giustificano l’approfondimento e documentare il percorso seguito. La maggiore elasticità riconosciuta dall’art. 54 non elimina il contraddittorio né attenua la necessità di una motivazione coerente con le risultanze acquisite.

Per gli operatori economici, la pronuncia conferma che i giustificativi possono sviluppare e chiarire le ragioni di sostenibilità dell’offerta, anche attraverso successive interlocuzioni, ma non possono trasformarsi in una seconda occasione per riformularla. In particolare, le spiegazioni relative a manodopera, organizzazione aziendale, CCNL e modalità esecutive devono poter essere ricondotte all’assetto economico originariamente proposto. 

Riferimenti e documentazione

• Consiglio di Stato, sez. VII, 2 settembre 2026, n. 6759 – testo della sentenza

• D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – Codice dei contratti pubblici (Normattiva)

• Approfondimento di Arianna Savio – Verifica di congruità negli appalti sottosoglia e limiti alla modificabilità dell’offerta in sede di chiarimenti