Documento - 21/08/2026

Bando Tipo Anac 2026: Accesso agli atti di gara e inversione procedimentale

Le indicazioni del Bando-tipo ANAC 2026 e il parere del Consiglio di Stato, Sezione I, 13 gennaio 2026, n. 61

L’aggiornamento 2026 del Bando-tipo ANAC n. 1/2023, approvato dall’Autorità con delibera n. 148 del 1° aprile 2026, ha definito con maggiore precisione la disciplina dell’accesso alla documentazione di gara, con particolare riferimento alle procedure nelle quali la stazione appaltante abbia fatto ricorso all’inversione procedimentale.

L’intervento ha recepito le indicazioni formulate dal Consiglio di Stato, Sezione I, con il parere 13 gennaio 2026, n. 61, richiesto dalla stessa ANAC per risolvere alcune questioni interpretative emerse nell’applicazione degli articoli 35 e 36 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, anche in rapporto all’articolo 107, comma 3, relativo all’inversione procedimentale.

Il tema assume particolare rilievo nel nuovo sistema di e-procurement delineato dal Codice. L’accesso agli atti non costituisce più, infatti, soltanto una fase eventuale attivata dall’operatore economico mediante una specifica istanza, ma è stato in parte integrato nel funzionamento delle piattaforme di approvvigionamento digitale, attraverso meccanismi di disponibilità diretta della documentazione.

Il nuovo assetto ha posto, tuttavia, alcune questioni applicative: quali documenti devono essere automaticamente resi disponibili; quale sia il regime della documentazione amministrativa non ancora verificata in caso di inversione procedimentale; in quale misura possano essere oscurati i dati personali presenti negli atti di gara; quale tutela debba essere assicurata ai segreti tecnici e commerciali contenuti nelle offerte.

La questione può essere articolata nei seguenti punti salienti:

1. il nuovo modello di accesso digitale previsto dagli articoli 35 e 36 del Codice;
2. l’accesso automatico all’offerta dell’aggiudicatario e l’accesso reciproco dei primi cinque classificati;
3. il problema specifico dell’inversione procedimentale;
4. la soluzione indicata dal Consiglio di Stato e recepita da ANAC;
5. il regime dei dati personali e giudiziari contenuti nella documentazione di gara;
6. la diversa disciplina dei segreti tecnici e commerciali;
7. le conseguenze operative per stazioni appaltanti e operatori economici.

1. Il nuovo modello di accesso agli atti nel Codice dei contratti pubblici

La disciplina deve essere ricostruita partendo dagli articoli 35 e 36 del d.lgs. n. 36/2023.

L’articolo 35, rubricato Accesso agli atti e riservatezza, conferma l’applicabilità alle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici degli articoli 3-bis e 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché degli articoli 5 e 5-bis del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, individuando contestualmente ipotesi di differimento ed esclusione dell’accesso.

L’articolo 36, rubricato Norme procedimentali e processuali in tema di accesso, ha introdotto invece una disciplina speciale, strettamente collegata alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici.

In particolare, ai sensi dell’articolo 36, comma 1, l’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, dati e informazioni presupposti all’aggiudicazione devono essere resi disponibili, attraverso la piattaforma digitale utilizzata dalla stazione appaltante, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione prevista dall’articolo 90 del Codice.

Una disciplina ulteriormente rafforzata opera per gli operatori collocati nelle prime posizioni della graduatoria.

L’articolo 36, comma 2, dispone infatti che agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti siano rese reciprocamente disponibili, attraverso la medesima piattaforma, anche le offerte dagli stessi presentate.

Il Codice ha quindi affiancato all’accesso documentale tradizionale un meccanismo di conoscibilità diretta della documentazione funzionale, tra l’altro, alla tempestiva valutazione dell’eventuale esercizio della tutela giurisdizionale.

2. L’accesso dell’operatore economico e la posizione dei primi cinque classificati

La disciplina configura due livelli distinti.

Il primo riguarda i candidati e gli offerenti non definitivamente esclusi, ai quali viene assicurata la conoscenza dell’offerta dell’aggiudicatario e della documentazione prevista dall’articolo 36, comma 1.

Il secondo riguarda specificamente i primi cinque classificati, per i quali il comma 2 introduce un regime di conoscibilità reciproca delle rispettive offerte.

La ratio del sistema è quella di consentire ai soggetti che presentano un interesse qualificato rispetto all’esito della procedura di conoscere tempestivamente la documentazione rilevante, senza dover necessariamente attendere la conclusione di un autonomo procedimento di accesso documentale.

Il modello presuppone, tuttavia, che la documentazione della quale viene assicurata la conoscenza appartenga effettivamente alla sequenza procedimentale che ha condotto all’aggiudicazione.

Proprio questo presupposto ha determinato le principali difficoltà interpretative in presenza dell’inversione procedimentale.

3. Il problema dell’inversione procedimentale

Ai sensi dell’articolo 107, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, nelle procedure aperte la stazione appaltante può disporre negli atti di gara che le offerte siano esaminate prima della verifica dell’idoneità degli offerenti.

L’amministrazione può quindi procedere inizialmente alla valutazione delle offerte e concentrare successivamente la verifica della documentazione amministrativa e dei requisiti sul soggetto individuato quale aggiudicatario.

Ne deriva una possibile asimmetria rispetto all’articolo 36.

Al momento dell’aggiudicazione, infatti, la stazione appaltante può avere verificato la documentazione amministrativa del primo classificato, ma non quella degli operatori collocati dal secondo al quinto posto.

Si era pertanto posto il problema se l’accesso reciproco previsto dall’articolo 36, comma 2, dovesse comprendere anche tale documentazione amministrativa non verificata.

La precedente versione del Bando-tipo aveva lasciato espressamente aperta la questione, in attesa del parere richiesto da ANAC al Consiglio di Stato.

4. La soluzione del Consiglio di Stato e il recepimento nel Bando-tipo ANAC

Con il parere n. 61/2026, il Consiglio di Stato ha ritenuto che tra il sistema di accesso automatico delineato dall’articolo 36 e l’inversione procedimentale prevista dall’articolo 107, comma 3, sussista, limitatamente alla documentazione non ancora verificata, un’incompatibilità derivante dalla diversa struttura dei due istituti.

La disponibilità automatica prevista dall’articolo 36 riguarda infatti documenti che hanno assunto rilevanza all’interno della sequenza amministrativa che ha condotto all’aggiudicazione.

Nel caso dell’inversione procedimentale, invece, la documentazione amministrativa degli operatori classificati dal secondo al quinto posto può non essere stata esaminata dalla stazione appaltante.

Tale documentazione non ha quindi ancora assunto la funzione di atto istruttorio o presupposto dell’aggiudicazione.

Il principio è stato recepito nel Bando-tipo ANAC aggiornato nel 2026.

In caso di inversione procedimentale, ai partecipanti collocati nei primi cinque posti vengono rese reciprocamente disponibili le rispettive offerte, ma resta esclusa dall’automatica disponibilità la documentazione amministrativa degli offerenti dal secondo al quinto posto che non sia stata verificata dalla stazione appaltante.

Ciò non determina, tuttavia, una sottrazione definitiva della documentazione all’accesso.

Per tali documenti i concorrenti interessati possono presentare una richiesta di accesso secondo la disciplina ordinaria prevista dagli articoli 3-bis e 22 e seguenti della legge n. 241/1990.

Il medesimo canale è previsto per i partecipanti collocati oltre il quinto posto che intendano ottenere le offerte dei concorrenti diversi dall’aggiudicatario.

Si viene pertanto a delineare una distinzione tra:

• disponibilità diretta e automatica tramite PAD, nelle ipotesi previste dall’articolo 36;
• accesso documentale su istanza, secondo la legge n. 241/1990, per la documentazione che non rientra nel perimetro dell’ostensione automatica.

La Relazione illustrativa ha inoltre evidenziato una possibile soluzione organizzativa per le stazioni appaltanti che intendano evitare la gestione di successive istanze di accesso: l’amministrazione può estendere la verifica della documentazione amministrativa anche agli operatori classificati dal secondo al quinto posto. In tal caso, venendo meno la ragione che giustifica l’esclusione, la documentazione verificata può essere inserita nel circuito di disponibilità previsto dall’articolo 36.

5. Dati personali e giudiziari: non opera un oscuramento generalizzato

Un secondo profilo affrontato dal Consiglio di Stato riguarda il rapporto fra accesso agli atti di gara e protezione dei dati personali contenuti nella documentazione.

La questione presenta un significativo rilievo pratico, poiché la documentazione amministrativa e le offerte possono contenere nominativi, dati anagrafici, curricula, informazioni professionali e, in determinati casi, informazioni relative a precedenti penali o comunque dati soggetti a specifica tutela.

Il Consiglio di Stato ha escluso che il sistema delineato dall’articolo 36 richieda alla stazione appaltante un generalizzato oscuramento preventivo di tali informazioni.

Per i documenti che il legislatore ha previsto debbano essere messi a disposizione attraverso la piattaforma, il bilanciamento tra l’interesse alla conoscibilità degli atti e la protezione dei dati personali è stato infatti effettuato a monte dal legislatore.

La funzione della disponibilità prevista dall’articolo 36 è quella di consentire ai concorrenti interessati di conoscere gli elementi sulla base dei quali è stata assunta la decisione amministrativa e di valutare tempestivamente l’eventuale esercizio della tutela giurisdizionale.

Ne deriva che la stazione appaltante non è chiamata, in via generale, ad eliminare dai documenti automaticamente accessibili nominativi o altre informazioni personali soltanto perché riferibili a persone fisiche.

La regola non deve tuttavia essere intesa come principio generale di libera diffusione dei dati contenuti nelle offerte.

Essa opera nell’ambito specifico della messa a disposizione dei documenti ai soggetti individuati dall’articolo 36, secondo le modalità e per le finalità previste dal Codice.

Resta quindi necessario distinguere l’accessibilità riservata ai concorrenti attraverso la piattaforma dalla pubblicazione generalizzata della documentazione sul web o nelle sezioni di amministrazione trasparente.

6. La diversa tutela dei segreti tecnici e commerciali

Diversa è la disciplina relativa ai segreti tecnici e commerciali, espressamente considerati dall’articolo 35, comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 36/2023.

Il Codice esclude dall’accesso e da ogni forma di divulgazione le informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della stessa che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali.

Non è pertanto sufficiente una generica dichiarazione dell’operatore economico volta a qualificare l’intera offerta come riservata.

L’operatore deve individuare le specifiche informazioni interessate e indicare le ragioni che ne giustificano la qualificazione in termini di segreto tecnico o commerciale; la stazione appaltante è a sua volta chiamata a valutare tale richiesta.

L’articolo 36, comma 3, prevede infatti che nella comunicazione dell’aggiudicazione la stazione appaltante dia atto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento formulate dagli operatori economici.

Il RUP assume pertanto un ruolo rilevante nella fase precedente alla disponibilità della documentazione, dovendo verificare se ricorrano effettivamente le condizioni previste dalla legge per l’oscuramento.

Il regime dei segreti tecnici e commerciali costituisce quindi una specifica eccezione rispetto al modello di accessibilità delineato dall’articolo 36.

Resta inoltre ferma la particolare disciplina dell’accesso difensivo: nei casi previsti dal Codice, l’accesso alle informazioni contenenti segreti tecnici o commerciali può essere consentito quando la loro conoscenza risulti indispensabile ai fini della difesa in giudizio degli interessi giuridici rappresentati dall’istante.

7. Indicazioni operative per stazioni appaltanti e operatori economici

L’aggiornamento del Bando-tipo consente di individuare alcune conseguenze operative.

Per le stazioni appaltanti, assume innanzitutto rilievo la corretta configurazione delle funzionalità della piattaforma di approvvigionamento digitale. Il sistema deve consentire di distinguere i documenti destinati alla disponibilità generale prevista dall’articolo 36, comma 1, quelli oggetto della disponibilità reciproca riservata ai primi cinque classificati e quelli che, in presenza di inversione procedimentale, restano esclusi dall’accesso automatico perché non ancora verificati.

In presenza di inversione procedimentale, deve essere quindi verificato quali documenti amministrativi siano stati effettivamente esaminati.

La documentazione amministrativa dei concorrenti dal secondo al quinto posto non verificata non deve essere automaticamente resa disponibile ai sensi dell’articolo 36, comma 2. Resta ferma la possibilità di accesso mediante istanza secondo la legge n. 241/1990.

La stazione appaltante può alternativamente valutare, anche in funzione delle caratteristiche della procedura, l’opportunità di estendere la verifica amministrativa ai primi cinque classificati, con la conseguente possibilità di rendere disponibile la relativa documentazione secondo il meccanismo previsto dall’articolo 36.

Particolare attenzione deve inoltre essere dedicata alle richieste di oscuramento dell’offerta tecnica.

Il RUP deve esaminare le motivazioni formulate dall’operatore economico e verificare la sussistenza dei presupposti richiesti dall’articolo 35, comma 4, lettera a), evitando sia automatismi favorevoli all’oscuramento sia una generalizzata disapplicazione delle esigenze di tutela dei segreti tecnici e commerciali.

Per gli operatori economici, il nuovo sistema rende invece opportuno valutare già nella fase di predisposizione dell’offerta quali informazioni possano effettivamente presentare caratteristiche di riservatezza commerciale.

L’eventuale richiesta di oscuramento deve essere specifica, motivata e comprovata. Una dichiarazione riferita indistintamente all’intera offerta tecnica non è, di per sé, sufficiente a sottrarre la documentazione all’accesso.

Parallelamente, gli operatori classificati nelle prime posizioni devono tenere conto del fatto che una parte rilevante della documentazione di gara è destinata, secondo il modello introdotto dal Codice, a divenire direttamente disponibile agli altri concorrenti qualificati attraverso la PAD.

8. Il quadro risultante dall’aggiornamento ANAC

L’aggiornamento 2026 del Bando-tipo n. 1 ha completato un passaggio rimasto espressamente aperto nella precedente versione del documento.

Il sistema può essere sintetizzato distinguendo tre fattispecie.

i) Nella procedura ordinaria, opera la disponibilità automatica dell’offerta dell’aggiudicatario e degli atti previsti dall’articolo 36, comma 1; per i primi cinque classificati opera inoltre la disponibilità reciproca prevista dal comma 2.

ii) In caso di inversione procedimentale, la documentazione amministrativa dal secondo al quinto classificato che non sia stata verificata dalla stazione appaltante resta fuori dall’accesso automatico. La documentazione può comunque essere richiesta attraverso l’ordinario procedimento di accesso documentale disciplinato dalla legge n. 241/1990.

iii) In presenza di segreti tecnici e commerciali, infine, opera la specifica tutela prevista dall’articolo 35, comma 4, lettera a), subordinata a una motivata e comprovata dichiarazione dell’operatore economico e alla conseguente valutazione della stazione appaltante, ferma la disciplina dell’accesso indispensabile ai fini della difesa in giudizio.

L’impostazione risultante dal parere del Consiglio di Stato e dal Bando-tipo ANAC tende pertanto a coordinare la maggiore rapidità dell’accesso resa possibile dalla digitalizzazione con la struttura effettivamente seguita dalla singola procedura.

L’accesso automatico attraverso la piattaforma riguarda, in altri termini, la documentazione che il Codice considera direttamente collegata alla decisione di aggiudicazione e non comporta, in caso di inversione procedimentale, l’anticipazione della verifica di documenti che la stazione appaltante non era tenuta ad esaminare.

Allo stesso tempo, il sistema distingue la tutela dei dati personali ordinariamente contenuti nella documentazione di gara dalla più specifica protezione riconosciuta alle informazioni qualificabili come segreti tecnici e commerciali.

Ne deriva, sul piano operativo, la necessità di coordinare correttamente configurazione delle PAD, attività del RUP, comunicazione dell’aggiudicazione, gestione delle richieste di oscuramento e accesso documentale residuale, trattandosi ormai di fasi strettamente connesse all’interno del procedimento digitale di affidamento.

Riferimenti normativi e documentali

• D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, artt. 35 (Accesso agli atti e riservatezza), 36 (Norme procedimentali e processuali in tema di accesso), 90 (Informazione ai candidati e agli offerenti) e 107, comma 3 (Principi generali in materia di selezione);
• D.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, recante disposizioni integrative e correttive al Codice dei contratti pubblici;
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 3-bis e 22 e seguenti, in materia di accesso ai documenti amministrativi;
• D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, artt. 5 e 5-bis, in materia di accesso civico;
• Consiglio di Stato, Sezione I, parere 13 gennaio 2026, n. 61, reso sulla richiesta ANAC relativa all’accesso alle offerte e agli atti di gara ai fini della revisione del Bando-tipo n. 1/2023;
• ANAC, delibera n. 148 del 1° aprile 2026, aggiornamento del Bando-tipo n. 1/2023;
• ANAC, Bando-tipo n. 1/2023, versione aggiornata 2026, in particolare il paragrafo relativo all’accesso alla documentazione di gara;
• ANAC, Relazione illustrativa al Bando-tipo n. 1/2023 aggiornato.